A partir de 2023, los Estados Unidos de América “reconocen” la existencia de 574 comunidades indígenas en los 48 estados contiguos y Alaska. Sin embargo, muchas otras comunidades no están reconocidas a nivel federal, a menudo debido a circunstancias relacionadas con el despojo histórico de sus tierras ancestrales. En Estados Unidos, sólo las comunidades reconocidas a nivel federal tienen derecho a ciertos beneficios conocidos como “servicios indios”, que el gobierno estadounidense proporciona a través de organismos como la Oficina de Asuntos Indígenas y el Servicio de Salud Indígena. Estos servicios incluyen acceso a asistencia sanitaria, educación, ayuda a la vivienda y programas de desarrollo económico diseñados para apoyar a las comunidades indígenas. Las comunidades reconocidas a nivel federal también tienen derecho a repatriar objetos sagrados y los restos humanos de sus ancestros en virtud de la Ley de Protección y Repatriación de Tumbas de Nativos Americanos, y se les permite a sus miembros poseer plumas de águila para ceremonias religiosas. Dado que el reconocimiento federal es un requisito previo para estos y otros derechos legales, el reconocimiento es fundamental para la plena realización de los derechos indígenas en Estados Unidos.

Las comunidades indígenas reconocidas en Estados Unidos han obtenido el reconocimiento a través de diversos mecanismos legales. Históricamente, el pilar central de la “política india” de Estados Unidos han sido los tratados con las comunidades. Sin embargo, no todas las comunidades fueron reconocidas mediante tratados. En 1871, el Congreso de Estados Unidos puso fin formalmente a la elaboración de tratados, declarando que “ninguna nación o comunidad india . . . será reconocida como nación, comunidad o potencia independiente con la que Estados Unidos pueda celebrar tratados”.¹ Desde entonces, la existencia tribal se ha reconocido a través de otras autoridades ejecutivas, congresuales y judiciales. Por ejemplo, el Presidente de Estados Unidos ha reconocido a comunidades mediante decretos ejecutivos, y el Congreso de Estados Unidos ha reconocido a otras mediante legislación, como la Ley de Ayuda a los Indios de la Misión de 1891 y la Ley de Reorganización India de 1934. Otra forma de reconocimiento ha sido cuando la Oficina de Asuntos Indígenas ha tratado a una comunidad como poseedora de derechos colectivos sobre tierras o fondos. Estos fondos provienen de los ingresos generados por los recursos naturales como el petróleo, gas y madera que se encuentran en tierras tribales, así como de pagos estipulados en tratados o indemnizaciones otorgadas por la expropiación de sus tierras. Los tribunales también han extendido el reconocimiento a las comunidades en determinados casos, en particular cuando se restablecen comunidades que habían sido “terminadas” o disueltas por leyes del Congreso.

En 1994, el Congreso de Estados Unidos aprobó una ley que obligaba a la Oficina de Asuntos Indígenas a publicar una lista anual de comunidades reconocidas.² Al hacerlo, el Congreso de Estados Unidos. codificó lo que había sido una práctica establecida y determinó que las comunidades indígenas podían ser reconocidas por legislación, decisiones judiciales o a través de la acción administrativa en virtud del Código de Reglamentos Federales para el “Reconocimiento Federal de Comunidades Indígenas Americanas”.³ En 2015, la Oficina de Asuntos Indígenas dejó clara su preferencia por la acción administrativa, y el Subsecretario de Asuntos Indígenas publicó directrices políticas indicando que remitiría al proceso administrativo a todas las comunidades que solicitasen el reconocimiento.⁴

El proceso administrativo de reconocimiento, instituido originalmente en 1979 y revisado en 1994 y 2015, es criticado a menudo por ser lento, caprichoso y costoso. Los casos pueden tardar décadas en resolverse, y si una petición se deniega, no se permite la presentación de otra petición, aunque luego se disponga de pruebas adicionales. Algunas comunidades han recibido una decisión preliminar positiva a favor del reconocimiento, que luego ha sido revocada tras un cambio de gobierno.⁵ Sin embargo, el obstáculo más importante sigue siendo el coste de reunir la documentación requerida. En 2021, la Oficina de Reconocimiento Federal de la Oficina de Asuntos Indígenas estimó en 2.100.000 dólares el coste anual de preparar una petición de reconocimiento.⁶ La falta de fondos y documentación, el temor razonable a una denegación (con un 65% de todas las peticiones denegadas desde 1979) y las decisiones arbitrarias disuaden a las comunidades de seguir adelante con el proceso de petición administrativa.⁷

Deben cumplirse siete criterios para el reconocimiento federal como comunidad indígena. Una comunidad solicitante debe demostrar que (1) ha sido identificada como una entidad indígena de forma sustancialmente continua desde 1900; (2) es una comunidad diferenciada que ha existido desde 1900; (3) ha ejercido la autoridad política sobre sus miembros desde 1900; (4) tiene un documento de gobierno actual que describe su sistema de gobierno; (5) desciende de una comunidad indígena histórica identificable; (6) sus miembros no son miembros inscritos de otras comunidades indígenas reconocidas; y (7) su existencia tribal no ha sido prohibida explícitamente por el Congreso de Estados Unidos. Cada uno de estos criterios presenta desafíos únicos para las comunidades solicitantes, y la carga de la prueba recae en ellas.

En primer lugar, el criterio de “identificación” exige que las comunidades solicitantes demuestren el reconocimiento de su existencia política por parte de los gobiernos federal, estatal y local, así como de otras comunidades, organizaciones tribales y académicos. Sin embargo, a menudo se pasan por alto las estructuras políticas de una comunidad cuando se habla de cultura y lengua. Aunque los antropólogos, arqueólogos y lingüistas suelen reconocer que las personas con las que trabajan pertenecen a un grupo cultural, no siempre son capaces de identificar las estructuras políticas que rigen estas comunidades. Los Kumeyaay, por ejemplo, tienen trece gobiernos políticos distintos en diferentes reservas de California. Por lo general, los acuerdos o relaciones con los gobiernos federales, estatales y locales proporcionan evidencia más sólida para la identificación como comunidad indígena. Curiosamente, hasta el año 2015, a las comunidades solicitantes no se les permitía presentar registros tribales internos como evidencia para demostrar su existencia. Por lo tanto, las actas de reuniones, registros bancarios y documentos de constitución legal no podían utilizarse para demostrar que una comunidad existía como entidad concreta. No obstante, a pesar de estos obstáculos, el criterio de identificación generalmente se considera uno de los requisitos más fáciles de cumplir para las comunidades.

En segundo lugar, el criterio de “comunidad diferenciada” requiere que una comunidad demuestre que posee características distintivas que la diferencian de la población adyacente. La Oficina de Asuntos Indígenas considera como evidencia sólida la existencia de prácticas culturales y ceremoniales distintivas, un idioma propio y matrimonios endogámicos, sobre todo cuando se demuestra que más del 50% del grupo peticionario participa en estas actividades. Sin embargo, las décadas de asimilación forzada y los intentos por parte del gobierno de eliminar a las comunidades han generado grandes obstáculos para que estas puedan satisfacer este criterio. En estos casos, una comunidad solicitante puede satisfacer el criterio de comunidad diferenciada mediante la demostración de relaciones sociales significativas, patrones de interacción social informal o prácticas de trabajo compartido y cooperativo entre sus miembros. Una dificultad común a la que se enfrentan las comunidades es la identificación de evidencia documental que demuestre la existencia de relaciones sociales distintivas, interacciones sociales transitorias pero recurrentes o actividades compartidas de carácter efímero. A falta de documentación escrita, las comunidades recurren a historias orales y otros relatos de la comunidad. Confiar en estos recuerdos es útil y necesario, dado el fallecimiento de los ancianos de la comunidad. No obstante, existen lagunas significativas en la documentación oral y escrita correspondiente a las décadas de 1950, 1960 y 1970, período que coincide con las políticas gubernamentales encaminadas a la terminación de las relaciones federales con las comunidades. Las comunidades solicitantes suelen enfrentar dificultades para demostrar la existencia comunitaria durante el período de treinta años requerido según el criterio de comunidad diferenciada.

En tercer lugar, el criterio de “autoridad política” requiere que las comunidades demuestren que han mantenido autoridad política sobre sus miembros desde 1900 hasta el momento de la petición. Este criterio resulta especialmente complejo debido a los numerosos cambios que las comunidades han experimentado desde 1900, tanto por su propia evolución social como por la influencia de las políticas impuestas por la Oficina de Asuntos Indígenas. Además, este periodo vio la imposición de políticas de terminación por parte del Congreso de Estados Unidos y modificaciones en la configuración de las entidades corporativas y sin ánimo de lucro según la legislación estadounidense. En este marco histórico, resulta extremadamente complejo evidenciar la continuidad política en el liderazgo tribal. El éxito de peticiones como la de la Comunidad Pamunkey en 2016 se ha atribuido en gran medida a la demostración de una gobernanza ininterrumpida sobre tierras otorgadas bajo la ley británica antes de la fundación de Estados Unidos en 1789. Sin embargo, la mayoría de las comunidades carecen de registros históricos tan claros. En su ausencia, buscan evidenciar esfuerzos por parte de los líderes tribales para ejercer influencia sobre el comportamiento de miembros individuales o demostrar instancias de liderazgo comunitario indiscutible. No obstante, la búsqueda de pruebas documentales sólidas que acrediten la autoridad política sigue siendo una tarea ardua para las comunidades tribales, particularmente en aquellos casos donde el liderazgo informal y el respeto hacia el conocimiento de los ancianos de las comunidades no han sido documentados.

En cuarto lugar, la comunidad solicitante debe demostrar que tiene un documento de gobierno vigente. Según la Ley de Reorganización India de 1934, las comunidades participantes deben votar sobre una constitución tribal, que luego debe ser aprobada por el Secretario del Interior de los Estados Unidos. El actual proceso administrativo de reconocimiento mantiene este enfoque, exigiendo a las comunidades que presenten el documento que sustenta su autogobierno. Este criterio es el más sencillo de cumplir para todas las comunidades. Si bien algunas peticiones de reconocimiento se han denegado, en parte, debido a la no presentación de un documento de gobierno, la mayoría de las comunidades no reconocidas cuentan con dichos documentos y los aplican de manera activa.

En quinto lugar, la comunidad solicitante debe demostrar que sus miembros descienden de una comunidad histórica. A diferencia de los demás criterios, que exigen a una comunidad presentar pruebas posteriores a 1900, este criterio obliga a las comunidades a establecer un vínculo genealógico con una comunidad que figuraba en alguna de las listas de membresía tribal elaboradas por la Oficina de Asuntos Indígenas durante los siglos XIX y principios del XX. En ausencia de una “lista base”, la comunidad solicitante debe reconstruirla utilizando otros registros, como los de fuentes federales, estatales, religiosas o antropológicas. Si bien estos registros pueden servir como evidencia para una lista reconstruida, no pueden tratarse como la lista base en sí. Este criterio ha sido fuente de considerable polémica porque, aunque la Oficina de Asuntos Indígenas a menudo registraba a los individuos indígenas y sus afiliaciones tribales, no todas las comunidades aparecen en los censos oficiales de la Oficina de Asuntos Indígenas. Como resultado, las comunidades solicitantes a menudo tienen que juntar evidencia fragmentaria de varias fuentes para reconstruir una lista base y probar su linaje. En el caso de los pueblos indígenas cuyos antepasados fueron sujetos a la colonización española, la Oficina de Asuntos Indígenas ha solicitado evidencia de descendencia de comunidades afiliadas al sistema de misiones español.

En sexto lugar, la comunidad solicitante debe demostrar que sus miembros no están ya inscritos en otra comunidad reconocida a nivel federal, ya que no se permite la inscripción doble. Sin embargo, los matrimonios mixtos entre miembros de distintas comunidades, tanto reconocidas como no reconocidas, son muy comunes. Esto ha dado lugar a situaciones en las que algunas personas, a pesar de sentirse culturalmente vinculadas o ligadas por lazos familiares a una comunidad no reconocida, acaban eligiendo inscribirse en una comunidad reconocida para recibir beneficios federales. Estos incentivos generan tensiones dentro de las comunidades no reconocidas, ya que las familias con lazos culturales o familiares más fuertes pueden no poder inscribirse o participar en el gobierno tribal si están ya inscritas en otra comunidad. Como resultado, muchas comunidades no reconocidas alientan a sus miembros más activos a retrasar la inscripción en comunidades reconocidas con la esperanza de poder obtener el reconocimiento federal en el futuro.

Por último, una comunidad debe demostrar que el Congreso no ha prohibido explícitamente una relación federal con ella. En la década de 1950, una política nacional conocida como “terminación” buscó desmantelar las comunidades y sus reservas. Bajo esta política, las reservas se dividieron entre los miembros tribales y se privatizaron, poniendo fin a la relación única que había existido entre las comunidades y el gobierno estadounidense. Muchas comunidades fueron objeto de terminación y el Congreso de Estados Unidos promulgó una legislación especial para disolver su estatus legal. Aunque el gobierno federal había rechazado oficialmente la política de terminación a finales de la década de 1960, todavía existía legislación especial en estados como California y Oregón, entre otros. Aunque algunas de estas leyes se han derogado y la “política india” se ha alejado firmemente de la terminación, la Oficina de Asuntos Indígenas continúa invocando ciertas disposiciones legales ambiguas y de aplicación desigual como impedimento para el reconocimiento tribal, otorgando una amplia discrecionalidad a la agencia en la interpretación de este criterio.

Al tener estas dificultades tan integradas en los criterios de reconocimiento, se le acusa al proceso administrativo de ser una forma de “genocidio burocrático”. Aquellas comunidades que han logrado preservar y mantener registros históricos detallados cuentan con una ligera ventaja en el proceso de reconocimiento, a pesar de todos los factores en su contra. Sin embargo, para la mayoría de las comunidades, el proceso de reconocimiento comienza con la ardua tarea de construir un archivo tribal desde cero, lo que implica una exhaustiva búsqueda de documentos históricos, actas de reuniones (en la medida en que tuvieran lugar y quedaran registradas) y cualquier evidencia que pueda respaldar su solicitud.

Sin la documentación adecuada, una comunidad puede dejar de existir a los ojos del gobierno de Estados Unidos. A pesar de los obstáculos, las comunidades siguen buscando el reconocimiento federal porque este reconocimiento es esencial para ser entendidas como una comunidad “legítima” en Estados Unidos. El tiempo y el esfuerzo necesarios hacen que la lucha por el reconocimiento sea multigeneracional. Se siente un dolor profundo cuando un anciano fallece sin que su comunidad haya obtenido el reconocimiento, dejando a sus hijos y nietos a continuar la lucha. Para muchas comunidades, el reconocimiento es el único camino para evitar el borrado histórico.

Referencias

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“25 U.S. Code § 71 - Future Treaties with Indian Tribes”. Legal Information Institute, Cornell Law School. Consultado el 28 de mayo de 2024. https://www.law.cornell.edu/uscode/text/25/71#:~:text=No%20Indian%20nation%20or%20tribe,prior%20to%20March%203%2C%201871%2C.

“25 U.S. Code § 5130 - Definitions”. Legal Information Institute, Cornell Law School. Consultado el 28 de mayo de 2024. https://www.law.cornell.edu/uscode/text/25/5130.

“Final Determination Against Federal Acknowledgment of the Little Shell Tribe of Chippewa Indians of Montana”. Federal Register. Última modificación el 3 de noviembre de 2009. https://www.federalregister.gov/documents/2009/11/03/E9-26373/final-determination-against-federal-acknowledgment-of-the-little-shell-tribe-of-chippewa-indians-of.

“Notice of Final Rule: Procedures for Federal Acknowledgment of Indian Tribes.” Federal Register. 6 de mayo de 2020. https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2020-05-06/pdf/2020-09100.pdf.

“Petitions Resolved: Denied”. Office of Federal Acknowledgment, Bureau of Indian Affairs. Consultado el 28 de mayo de 2024. https://www.bia.gov/as-ia/ofa/petitions-resolved/denied.

Procedures for Federal Acknowledgment of Indian Tribes, 25 C.F.R § 83.11 (2015).

“Proposed Finding for Federal Acknowledgment of the Little Shell Tribe of Chippewa Indians of Montana”. Federal Register. Última modificación el 21 de julio de 2000. https://www.federalregister.gov/documents/2000/07/21/00-18490/proposed-finding-for-federal-acknowledgment-of-the-little-shell-tribe-of-chippewa-indians-of-montana.

“Requests for Administrative Acknowledgment of Federal Indian Tribes”. Federal Register. Última modificación el 1 de julio de 2015. https://www.federalregister.gov/documents/2015/07/01/2015-16194/requests-for-administrative-acknowledgment-of-federal-indian-tribes.

Para lectura adicional:

Klopotek, Brian. Recognition Odysseys: Indigeneity, Race, and Federal Tribal Recognition Policy in Three Louisiana Indian Communities. Durham, NC: Duke University Press, 2011.

Meyers, Mark D. “Federal Recognition of Indian Tribes in the United States”. Stanford Law and Policy Review 12, núm. 2 (2000): 271–300.

Miller, Bruce G. Invisible Indigenes: The Politics of Nonrecognition. Lincoln, NE: University of Nebraska Press, 2004.

Miller, Mark E. Forgotten Tribes: Unacknowledged Indians and the Federal Acknowledgment Process. Lincoln, NE: University of Nebraska Press, 2004.